一、主要做法
（一）加快户籍改革，鼓励农民进城落户。相继出台《关于进
一步深化户籍制度改革的意见》《进一步创新户籍管理提供优质服
务的办法》，城镇落户条件全面放开，对在城镇有固定住所、合法
收入的“两有”农民，公安部门实行“零门槛、零梗阻、零距离”
服务，将其登记为城镇常住人口，明确了农民仍然享有在农村的原
本权益，同时拥有在城镇的各项权益，确保了农民群众利益最大化。
2015 年 7 月，建立了居住证制度。截至目前，仙桃市农业转移人口
已有 6.2 万人，其中迁移登记人口 2 万，村改居人口 4.2 万。
（二）加大公共服务供给，增强吸纳转移人口能力。相关部门
将进城落户农民纳入社区管理服务范围，使其在教育、就业、养老、
医疗、住房等方面与城镇居民享有同等待遇。2016 年出台《仙桃市
进城务工随迁子女和外来投资者子女入学管理办法》，不断规范管
理转移人口进城就学居住等。采用“政府规划引导、企业投资新建、
产权无偿移交、名校进驻管办”的模式争取社会资金 1.5 亿资金新
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建了 3 所义务教育学校和 1 所幼儿园，改扩建了 2 所小学，新建学
位近 8000 个，缓解了城区入学难的问题。
（三）围绕土地要素，加强农民权益保障。一是开展增减挂钩。
先后出台多项政策文件，将农村集中居住区建设与城乡建设用地增
减挂钩有机结合，实现了耕地保护和用地保障“两不误”，并推动
农业转型和农民致富相促进。全市 2011—2013 年累计完成挂钩拆
旧区土地复垦并形成挂钩指标 9704.53 亩。2014—2015 年经省国土
厅批复立项，正在实施的项目规模为 5334 亩。二是开展迁村腾地。
积极推进土地集约节约，按照“一村一区”、“多村一区”等方式，
大力开展迁村腾地，最大限度拓展城市发展空间。近几年，南城新
区已建成安置小区 9 个，搬迁农户 3418 户。通过“迁村腾地”和
“引农上楼”腾出土地近万亩，相继引进健鼎电子、富士和机械、
普天电池、朵以服饰等 50 多家实力企业落户。三是推进社区建设。
按照农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的思路，加快农村
新型社区建设，探索宅基地退出机制，引导农民居住由分散向集聚
转变、向社区集中，从根本上改变过去农村沿路、沿河、沿岸居住
的状况。目前，全市已建成农村新型社区 40 多个，5 万多人实现就
业、居住“双转移”，新增耕地 1.3 万亩。
二、主要成效
（一）探索产城融合发展模式。目前，仙桃市已形成了以彭场
镇、毛嘴镇为代表的“工业带动+返乡创业、就地城镇化的双轮驱
动”模式，带动了城镇化快速发展。
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1、彭场镇“工业带动、以产兴镇”模式。近几年彭场镇镇区
人口从 2010 年的 5.5 万人增长到 2015 年的 7 万人，城镇化率已经
达到 65%。一是产业基础条件好。彭场镇是全国最大的无纺布制品
加工及出口基地，市场份额占全国的 1/3，企业较多，经常到附近
村庄、社区去招工。二是农民收入有保障。农民在企业打工月平均
工资可达近 3000 元，高收入者达到上万元。三是房产结构多样化。
对于按照原来居住面积 1：1 进行置换回迁房或商品房，农民可自
愿选择。四是公共服务便捷化。社区交通便利，水电气齐全，有集
中建设的大型菜场和小超市能满足居民日常生活需要，社区广场等
休闲设施健全，子女就学方便。
2、毛嘴镇“承接产业转移，吸引农民工返乡创业就业”模式。
毛嘴镇紧抓服装加工老板返回家乡创业契机，积极承接服装加工业
产业转移，在本地形成了产业集聚效应，也有效推动了城镇化进程。
一是为返乡创业者提供发展空间。毛嘴镇拿出土地建设服装产业园，
出让给返乡企业，促进扩大企业规模。同时，吸引更多老板返乡创
业。到 2016 年，服装产业园占地面积已扩展到 750 亩，厂房面积
50 万平米，工人达到 2 万多人。二是合理规划镇区空间布局。不再
零散批准宅基地，通过统一规划建设商品房和安置房，吸引农民向
镇区集聚。加强基础设施和公共服务设施等配套建设，加大镇区道
路、供排水、燃气管道等建设，按人口增长趋势建设小学和初中，
满足镇区就业农民子女的上学需求。镇区功能进一步完善，对人口
吸引力进一步增强，实现了工业化和城镇化的良性互动和相互促进。
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（二）理顺城镇化推进体制机制。建立“政府主导、企业主体、
家庭主力”的农业转移人口市民化机制。从政府来看，承担了道路、
污水处理厂、垃圾中转站、给排水管网等基础设施建设，并通过特
许经营等方式吸引社会投资参与建设可经营性城市基础设施项目。
依托公共财政与政府投融资平台，市镇两级政府加强城镇公共服务
基础设施投入，优化教育、医疗卫生、文化等公共服务设施布局，
推进城市公交、供水、燃气、污水和垃圾处理等城乡基础设施共建
共享，加大保障性住房建设力度。从企业来看，通过自身发展壮大，
为农民提供更多的就业岗位，提升农民收入水平，按照国家规定为
进城务工人员缴纳工伤保险、生育保险等，为部分进城务工人员开
展职业培训。从农民来看，成为城市产业工人提高了自身收入，改
善了生活环境，享受到更好的教育、医疗服务以及各类社会保障，
农业人口市民化的积极性显著提高。
（三）城镇化水平提升。仙桃市立足精细管理、产城融合，实
现新区开发与旧城改造、工业平台与民生工程、城市建设与村镇建
设“三个同步推进”，城镇化率达到 55.7%。500KV 仙桃输变电工
程、沪蓉高速排湖互通、汉江仙桃港、仙桃至武汉城际轨道等一批
重大工程陆续开工建设，公共服务水平持续提高，社保五险扩面 7.6
万人次，建成各类保障性住房 4683 套。新增义务教育学位 8000 个，
幼儿学位 5500 个，城市承载能力不断提升。
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广东省东莞市推进农业转移人口市民化案例
2015 年，东莞全市常住人口 825.41 万人，其中户籍人口 195.01
万人，非户籍人口 630.4 万人，非户籍人口占常住人口的比重达到
76.4%，是典型的“人口倒挂”地区。近年来，东莞市加快户籍制
度改革，不断优化外来人口落户制度，完善基本公共服务均等化供
给体系，有效促进了农业转移人口市民化。
一、主要做法
（一）强化农业转移人口落户城镇的制度设计。近年来，东莞
市先后出台《关于全面推进新型城镇化发展的意见》《关于推进农
业转移人口市民化的实施意见（试行）》等政策文件。特别是围绕
农业转移人口的入户问题，积极探索完善政策体系，拓宽农业转移
人口落户城镇的通道。
一是拓宽入户渠道。2010 年确立了“条件准入”和“积分管理”
相结合的积分制入户模式，2014 年对具有中级以上专业技术职务资
格等十类人才实施条件准入的入户政策，2015 年底修订出台《东莞
市人才入户管理办法》《东莞市积分制人才入户实施细则》《东莞市
企业自评人才入户实施细则》《东莞市条件准入类人才入户实施细
则》的“1+3”人才入户政策，构建了“条件准入”+“积分入户”
+“企业自评”三轨并行的入户通道。
二是降低入户门槛。与广州、深圳等周边城市相比，东莞市降
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低了入户门槛。比如，没有年度入户名额限制；高级工、全日制本
科学历无需积分可直接入户；积分入户积分项目更为丰富，社保、
居住服务年限等项目分值更高；在欠发达镇街申请还给予引导加分。
（二）完善基本公共服务均等化供给体系。近年来，东莞不断
完善公共教育、社会保险、医疗卫生、住房保障、劳动就业等各项
基本公共服务，逐步推进基本公共服务均等化。在东莞市提供的公
共服务项目中，超过 50%的项目实现不分户籍全覆盖。
一是完善公共教育服务。第一，实施“积分入学”政策。2013 —2015 年，东莞提供给新莞人子女的积分制入学学位（含优惠政策）
数分别为 22497 人、25119 人和 28331 人。在公办学校就读的非莞
籍学生与本地户籍学生一样，享受免费义务教育，不收借读费、择
校费等费用。目前在公办学校就读的新莞人子女总数已达到 17.56
万，约占随迁子女全部的 25%。第二，通过“购买学位”为随迁子
女提供义务教育服务。面对公办学校教育资源不足的问题，东莞市
探索通过“购买学位”的方式为满足“积分入学”条件的农业转移
人口随迁子女提供义务教育服务。东莞规定，为政府提供购买学位
的学校必须达到东莞市确定的标准化水平或以上的义务教育阶段
民办学校，大大提高了教育资源供给的质量。东莞市 2016 年计划
购买 5600 个学位，其中小学 3600 个，初中 2000 个，并力求在“十
三五”期间每年增长 20%。第三，大力发展和扶持民办学校。成立
民办学校管理科，加强对民办教育的全面规范管理和指导；加大对
民办学校的财政扶持，从 2015 年开始设立“民办教育专项基金”，
市财政每年安排 1.25 亿元用于开展学前教育发展专项、民办中小学
扶持专项、民办学校教师从教津贴专项等；鼓励民办学校规范办学，
实施民办学校标准化建设补助和民办学校上等级补助，对办学质量
好的学校予以奖励，2015 年市财政给出奖励资金共 1790 万元。开
展星级民校评选，被评为三星级以上的民办学校都能达到标准化学
校以上。截至 2015 年 8 月底，全市民办普通中小学校共 261 所（含
完全中学、十二年制学校的义务教育部分），其中标准化学校共 223
所，占比 85.4%。第四，着力解决随迁子女就读高中难题。根据“量
力而为，报考从宽，逐年安排，考录分开，择优录取”的工作原则，
综合考虑子女就读年限、父母工作年限、持有居住证年限以及缴纳
社保年限等情况，确定外来人口随迁子女参加普通高中的考试录取
资格。2013 年—2016 年，东莞累计为进城务工人员子女分别提供
公办普通高中学位 8100 个。