食品风险治理体系与治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成。食品安全风险治理体系是一套系统化的制度体系，包含了治理的目标体系、结构体系、功能体系、运行体系和工具体系，并且各个构成要素相互影响，共同作用。食品安全风险治理能力是治理体系中的各种要素通过融合集成，使要素之间互补匹配，从而使系统的整体功能发生质变而形成，是治理体系运行效能的综合体现。研究食品安全风险治理体系与治理能力现代化的进展是十分重要的。需要说明的是，由于数据与资料的有限性，本报告仅对这些方面进行了研究，力图从某些特定角度反映我国食品安全风险治理体系与能力现代化建设取得的成就与存在的问题。

1.食品安全风险治理的顶层设计。2013年3月，中央实施了新一轮的食品药品监管体制改革。这是党的十八大后实施的具有全局意义的第一个重大改革。2013年11月召开的党的十八届三中全会提出了全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，并提出了食品安全等方面体制机制改革任务。2014年10月召开的党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。2015年10月召开的党的十八届五中全会在新中国的历史上第一次鲜明地做出了建设“健康中国”、实施“食品安全战略”的重大决策，将建设“健康中国”与实施“食品安全战略”融为一体，实现了“食品安全战略”和“健康中国”建设在保障人民群众饮食用药安全上的高度统一。2015年10月1日，被称为“史上最严”的新修订的《食品安全法》正式实施，确立了食品安全风险“社会共治”的原则。党的十九大报告再次重申“实施食品安全战略，让人民吃得放心。”总之，党的十八大以来的五年间，中央对食品安全风险治理体系与治理能力现代化建设作出了一系列的制度安排，“健康中国”与“食品安全战略”上升为国家战略，满足人民美好生活需要对食品安全的新要求，已成为新时代治国理政的一项重大民生工程。

2.食品安全法治体系。新修订的《食品安全法》）颁布实施后，中央和地方层面的配套法规制修订工作相继推进。国家和地方相继出台了一系列的配套规章和重要配套规范性文件。从地方来看，主要是食品“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）监管的地方性法规工作有序推进。截止到2016年12月，全国已有16个省、自治区、直辖市出台了“三小”地方性法规。2016年上半年，全国人大常委会展开了《食品安全法》执法大检查，对贯彻落实食品安全战略，推动建立健全统一权威的食品安全监管体制，完善治理体系、提升治理能力，落实最严格的食品安全监管制度，起到了重要的作用。以新的《食品安全法》的颁布实施为契机，各级行政机关与司法机关通力合作，通过各种有效途径，依法惩处食品安全的违法犯罪行为，取得明显成效。

3.政府食品安全监管体制改革。新一轮的食品药品监管体制改革于2013年3月启动，至2015年底，地方政府食品安全监管体制改革基本结束。总体来看，统一的食品药品安全监管体系初步形成，但仍面临诸多的问题，主要是地方食品药品安全监管机构设置形式多样，而且在一些地方出现了“翻烧饼”式的改革。地方政府应单独设置食品安全监管机构还是实行统一市场监管，成为机构改革的重大争议。到2015年底，独立设置食品药品监管部门的地（市）、县（市）分别由2014年底的95%、80%减少到82%、42%。全国前500个食品产业大县单设食品药品监管管理机构的仅为48%。到2016年5月底，全国共有 1 个直辖市、5 个副省级城市、94 个地市以及 2088 个县区实行综合执法，县区采取工商、质监、食药“三合一”（或“多合一”）整合的有 1502 个，独立设置食品药品监管部门县（市）进一步减少到40%。在改革过程中，基层食品安全监管力量仍普遍较为薄弱，“人少事多”、“缺枪少炮”的矛盾仍较为突出。

4.食品安全标准体系。到目前为止，国家卫计委已牵头完成近5000项食品标准的清理整合，并会同国家食品药品监督管理总局、农业部等部门发布了近1100项的食品安全国家标准体系，基本覆盖所有食品类别和主要危害因素，初步构建起符合我国国情的食品安全国家标准体系。2016年12月，农业部正式颁布《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》（2016版），规定了433种农药在13大类农产品中4140个残留限量，基本涵盖了我国已批准使用的常用农药和居民日常消费的主要农产品。《食品安全标准与监测评估“十三五”规划（2016－2020年）》已全面实施。但食品安全标准与社会经济发展和人民群众不断增长的健康保障需求仍有一定的差距，食品安全标准数量与指标仍有缺失，相关行业和社会机构有序参与食品安全标准的协作共享机制尚不完善。

5.政府食品安全信息公开。新的《食品安全法》以法律的形式进一步确立了食品安全信息公开的法律地位。国家与地方相关监管职能部门按照机构改革后的职能分别在各自的职责范围内正在努力推进食品安全信息的公开。但政府食品安全信息公开状况与社会巨大需求间仍存在较大的差距，食品安全监管信息公开“数量不足、质量不高”、 “重完成时，轻进行时”的状况没有明显改善，信息公开状况越到基层越差，政府食品安全信息公开的状况仍有相当的改善空间。

6.政府食品安全检验检测体系。截至2015年10月底，全国食品药品监督管理系统内的食品药品（含食品、保健食品、药品、化妆品，医疗器械，下同）检验检测机构共计1054家。其中，国家食品药品监督管理总局直属检验机构1家，省级与副省级层级的检验机构共88家，占所有检验检测机构总数的6.74%；地市层级的检验机构361家，县级层级的检验机构604家，分别占所有检验检测机构总数的34.25%、57.31%。按地区来看，东部地区共计有368家，中部地区共计有390家，而西部地区共计有296家。从检品量来看，检验机构数量占全国总数的34.9%的东部地区承担了全国检验任务的60%左右。因此，充分整合省、市、县各级政府部门食品检验检测资源，努力解决地区间的不平衡问题，切实加强市、县基层检验检测能力建设，实现资源共享，防止重复建设的任务十分繁重。

7.食品安全风险监测与评估。截至2016底，全国共设立食品安全风险监测点达2656个，覆盖所有省、地市和92%的县级行政区域，初步建立了国家、省级、地市级和县（区）级4层架构形成的立体化食品安全风险监测网络。风险监测品种涉及粮食、蔬菜、水果、水产品等百姓日常消费的30大类食品，囊括300多项指标，累计获得1500多万个监测数据。基本形成了涵盖食品污染和食品有害因素监测以及食源性疾病监测，包含常规监测、专项监测、应急监测和具有前瞻性的监测的国家风险监测计划体系；基本形成了涵盖农业生产、食品加工、产品流通、餐饮消费、网购食品等全面覆盖、重点突出的风险区域监测格局，建立了涵盖食品污染物与食源性致病菌的动态风险监测数据库。与此同时，食品安全风险评估与预警体系初步建立。但食品安全风险监测评估工作与社会经济发展和人民群众不断增长的健康保障需求还有一定差距，尤其是各地监测评估能力发展不均衡，基层监测能力总体还比较薄弱。

8.食品安全风险社会共治格局的构建。新修订的《食品安全法》确立了食品安全风险社会共治的原则，政府监管“一条腿走路”的单中心模式正在逐步改变，但现阶段社会力量参与食品安全治理的路径与作用发挥相对有限，食品安全社会共治格局尚未有效建立。一是从生产经营者自律来看，食品工业企业诚信体系建设取得新进展，但总体而言，食品生产经营者诚信意识、法治意识特别是主体责任意识有待进一步提升。课题组运用大数据挖掘工具的研究表明，近年来由违规使用食品添加剂、生产或经营假冒伪劣产品、使用过期原料或出售过期产品等人为特征因素造成的食品安全事件构成了事件的主体。因此，强化建立生产经营者自律机制，需要更为有效的综合举措。二是从市场机制的作用来看，由于未能同时从市场供给与需求两个方面构建优质优价的食用农产品与食品市场，以致产生了局部市场的低效率均衡，公平有序的市场环境尚未完全形成，未能建立起有效约束与防范生产经营者潜在违法行为的市场机制，有效发挥市场机制在食品安全风险治理中基础性、关键性作用仍然任重而道远。三是从社会组织参与治理来看，社会组织普遍存在定位不清、参与能力不足等问题。如课题组曾对25家中央层面的食品行业社会组织进行的调查表明，在接受调查的社会组织中，分别有53.33%、62.67%、92.67%的社会组织认为，组织自身的技术能力难以满足履职需要、信息公开程度一般或不足、法定代表人的产生不同程度地受到行政干预。四是从公众参与来看，在现实情景下，公众参与食品安全风险治理的意愿并不高。以食品安全问题举报为例，课题组2016年对10个省、自治区2163个城市公众的调查显示，表示从不利用第三方监督举报的受访者占比37.12%，而选择很少利用第三方监督举报的受访者比例为36.06%，表示偶尔利用第三方监督举报的受访者占比17.80%，而经常会利用第三方监督举报的受访者则占比6.15%，表示会非常频繁利用第三方监督举报的受访者仅占比2.87%。虽然公众参与食品安全风险社会共治的基础初步具备，但参与治理的科学性、可行性以及政策效果都有待提高。

（系列报告的主要执笔人：吴林海、洪巍、李锐、吕煜昕、尹世久、王建华、陈秀娟、池海波、李国强、陆姣、邓婕、张春华等）

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