（二）政策措施

1、实施耕地分类管理

按照质量水平和污染程度，将耕地划分为优先保护、安全

利用、严格管控三类，分别采取相应的管理措施。将符合条件

的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其

面积不减少、质量不下降。严格控制在优先保护类耕地集中区

域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等

行业企业，现有相关行业企业要加快提标升级改造步伐。根据

土壤污染状况和农产品超标情况，安全利用类耕地集中的地区

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要结合当地主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安

全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超

标风险。加强对严格管控类耕地的用途管理，严禁种植食用农

产品，制定环境风险管控方案，落实相关措施。

2、建立耕地质量考核制度

完善政府耕地保护责任目标考核机制。按照耕地数量质量

生态保护并重的要求，完善《省级政府耕地保护责任目标考核

办法》，强化耕地质量考核和评价。加强耕地质量监测网络建设，

按照国家技术标准，开展全国耕地质量等级调查评价与监测，

设定耕地质量水平基期，定期公布监测结果，作为政府考核评

价依据。有条件的地区探索建立耕地经营记录制度，合理施用

化肥农药。探索在粮食生产功能区建立新型农业经营主体信用

档案，在第三方评估的基础上，对经营期内造成耕地地力降低

的，限制其享受有关支农政策。

3、建立和完善耕地休养生息支持政策

完善耕地质量保护与提升补助政策，支持各类农业经营者

因地制宜采取增施有机肥、保护性耕作、机械深耕（松）、秸秆

还田、轮作等措施，积极开展土壤改良、地力培肥和治理修复

等工作。落实中央退耕还林还草补助政策。中央财政对轮作休

耕试点予以补助支持，补助资金分配到省，由省里按照试点任

务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方

式，落实到县乡，兑现到农户。合理确定补助标准，轮作要保

证农民种植收益不降低，休耕要与原有的种植收益相当、不影

响农民收入。支持试点地区农民转移就业，拓展农业多种功能，

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延长农业产业链，开辟新的增收渠道，推动农村一二三产业融

合发展。

4、建立耕地休养生息保障约束机制

完善并严格落实耕地保护各项法律法规和制度，探索建立

地方各级政府耕地保护目标责任制。强化耕地质量提升各项措

施的监督考核，督促地方各级政府和农业经营主体依法保养耕

地，防治农田荒漠化、盐渍化、水土流失和污染，合理使用化

肥、农药，增施有机肥，提高地力；严格农业用水管理，以水

定植；与耕地休养生息制度相适应，完善农业投入、农业补贴、

粮食收储、农业保险等支农政策的适用对象和范围，引导农民

科学安排种植。

5、加快建立耕地污染防控治理体系

逐步构建防治并重、预防为主、政府主导、市场化运作的

耕地土壤污染防控治理体系和长效机制。按照“谁污染谁担责”、

“谁破坏谁修复”的要求，确定土壤环境重点监管企业名单，

加强污染源监管，防止工业企业生产、矿产资源开发、工业废

物处理处置等对耕地环境造成影响；开展农村环境综合治理，

加快实施化肥农药使用量零增长行动，积极推广高效生态循环

农业模式，建立健全农业废弃物无害化处理和资源化利用体系。

探索政府购买服务、第三方治理等市场化治理新模式。建立治

理工程与项目定期监测评估制度。

四、草原生态保护与恢复

以保障草原生态安全、实现草畜平衡和草原资源永续利用

为目标，通过“禁”、“休”、“轮”、“种”等综合措施，加快建

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立以基本草原保护制度、草原承包经营制度、禁牧休牧划区轮

牧制度、草畜平衡制度、草原监测评价考核制度为主体的草原

休养生息制度体系，结合全国主体功能区规划，对不同区域、

不同类型的草原因地制宜开展保护治理，恢复草原植被，减少

人为扰动对草原的破坏，强化草原在区域生态建设中的重要作

用，逐步形成各具特色的区域草牧业可持续发展格局。

（一）主要任务

1、禁牧

对生态极为脆弱、退化严重、不宜放牧以及位于大江大河

水源涵养区的草原实行禁牧，依据《休牧和禁牧技术规程》，对

草原实行一年以上禁止放牧利用，加强草原围栏和棚圈建设，

发展节水高效灌溉饲草基地，促进草原畜牧业由天然放牧向舍

饲半舍饲转变，实现禁牧不禁养。到2020年，草原禁牧面积控

制在4.8亿亩，其中，北方干旱半干旱草原区2.7亿亩、青藏高

寒草原区1.95亿亩、南方草地区0.15亿亩。到2030年，建立

科学规范的草原禁牧制度。

2、休牧

根据草原资源状况和牧草生物特性，依据《休牧和禁牧技

术规程》确定时限，采取季节性休牧的方式，减轻放牧对草原

植被的影响。以核定天然草原产草量为基础，拓宽饲草料来源，

增加优质人工饲草供给，以草定畜、草畜配套，推动农牧结合、

优势互补，实现草畜间的动态平衡。到2020年，实现草原休牧

面积19.44亿亩，其中，北方干旱半干旱草原区12.6亿亩、青

藏高寒草原区6.3亿亩、南方草地区0.54亿亩。到2030年，建

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立稳定的草原休牧制度。

3、划区轮牧

根据草原资源状况和牧草长势情况，通过围栏和饲草基地

建设，科学地将草原放牧场划分为若干区，用养轮换，改善植

物生存环境，促进草原植被生长和发育。到2020年，草原划区

轮牧面积4.2亿亩，其中，北方干旱半干旱草原区2.7亿亩、青

藏高寒草原区1.2亿亩、南方草地区0.3亿亩。到2030年，建

立稳定的草原划区轮牧制度，全国天然草原利用方式以划区轮

牧为主。

4、人工种草

在水、热、地形等自然条件适宜的地区，建植人工草地，

为养而种、草畜配套，确保草牧业可持续发展。严格限制抽取

地下水灌溉建设人工草地。到2020年，人工种草保留面积达到

4.5亿亩，其中，北方干旱半干旱草原区1.95亿亩、青藏高寒草

原区0.45亿亩、东北华北湿润半湿润草原区1.2亿亩、南方草

地区0.9亿亩。到2030年，实现牧区草食畜牧业发展与饲草供

应、自然资源禀赋相匹配。